Заключение Общественного совета при Федеральном агентстве по недропользованию по совершенствованию системы лицензирования недропользования с учетом стимулирования производства ГРР за счет пользователей недр

На заседании Общественного совета при Федеральном агентстве по недропользованию, прошедшем 28 октября 2014 г., рассмотрены предложения недропользователей по совершенствованию системы лицензирования недропользования.

Общественный совет отмечает, что действующая система лицензирования сыграла свою позитивную роль в процессе трансформации собственности в России. Однако принятая в последнее десятилетие практика точечных законодательных поправок в этой сфере не учитывает фактического состояния дел в недропользовании.

Основной процент и основные пики открытий по всем видам полезных ископаемых пришлись на 60-80-е годы XX столетия. Подавляющее большинство участков недр с разведанными запасами и высокими обоснованными перспективами высоколиквидных видов полезных ископаемых перешло в распределенный фонд недр.

Процент новых открытий, их качество и размерность в структуре текущих приростов запасов критически низки и носят прогрессивно падающий характер, при одновременном значительном росте капитальных вложений в ГРР.

На фоне быстро растущих инвестиционных рисков в ГРР, действующая лицензионная система практически не адаптирована к рынку, не учитывает «шоковое» влияние товарно-ценовых циклов на промышленность и геологоразведку, не имеет эффективных механизмов мотивации роста результативных ГРР и, прежде всего, в отношении открытий крупных и уникальных месторождений основных видов полезных ископаемых, определяющих возможные уровни добычи.

Государство и недропользователи в равной степени заинтересованы в открытиях способных обеспечить долгосрочную рентабельность проектов разработки, возможность поддержания и наращивания уровней добычи, налоговую базу, бюджетных и валютных поступлений. Это возможно только в условиях целевого, комплексного стимулирования геологоразведочных работ.

Активная позиция МПР России и Федерального агентства по недропользованию позволила резко повысить эффективность существующей системы лицензирования в рамках отдельных «точечных» поправок в действующее законодательство и своих компетенций.

Следует отметить, что часть предложений недропользователей (возможность получения лицензии единственному участнику аукциона, порядок внесения изменений в лицензии и др.) может быть реализована в рамках так называемого «ФАСовского законопроекта», находящегося на рассмотрении в Правительстве Российской Федерации. Общественный совет Роснедра выражает поддержку данного законопроекта.

Общественный совет констатирует, что десятки предложений (проблем) недропользователей, имеющие многолетнюю историю по-прежнему далеки от своего решения. При этом механизм «точечных» законодательных поправок влечет за собой огромные потери времени, не обеспечивает эффективную работу системы лицензирования в быстро меняющихся экономических условиях, не отвечает ситуации сложившейся в недропользовании.

По существу речь должна идти как минимум о трех различных секторах государственного фонда недр, требующих трех различных принципов и механизмов регулирования:

1. Распределенный государственный фонд недр с разрабатываемыми и подготавливаемыми к разработке месторождениями, включая районы традиционной добычи с истощенным (остаточным) ресурсным потенциалом и территорию шельфа с высоким начальным ресурсным потенциалом нефти и газа.
2. Нераспределенная часть государственного фонда недр с низкокачественными запасами и достаточным начальным ресурсным потенциалом традиционного типа.
3. Распределенная и нераспределенная части государственного фонда недр, обладающие высоким начальным ресурсным потенциалом, обеспечивающим возможность открытия крупных месторождений нетрадиционных типов.

Без признания фактического состояния дел в недропользовании невозможно обеспечить надлежащее управление государственным фондом недр, позволяющим поддерживать минерально-сырьевую безопасность страны на необходимом уровне.

В качестве первоочередных мер, по мнению Общественного совета, должна быть осуществлена актуализация лицензионных соглашений, определены критерии доступа недропользователей к этой процедуре.

Одновременно с этим не только целесообразно, но и крайне необходимо реализовать комплекс экономико-правовых мер, предлагаемых недропользователями, Роснедра, МПР России:

1. Разработка и внедрение дифференцированной системы вычетов, стимулирующей не только рост объемов ГРР, но и мотивацию открытий новых запасов.
2. Изменение системы выплаты разовых платежей (отмена, рассрочка, перенос даты выплаты на этап разработки месторождений или получения первой прибыли)
3. Пересмотр количественных критериев отнесения участков недр к участкам недр федерального значения (экономическая обоснованность)
4. Создание финансовых инструментов и правовых возможностей для развития юниорных геологоразведочных компаний в секторе твердых полезных ископаемых, включая распространение заявочного принципа на ресурсы всех категорий.
5. Снятие всех существующих запретов и ограничений на право проведения ГРР в пределах лицензионных площадей с разрабатываемыми и подготавливаемыми к разработке месторождений, включая такие ограничители как «однократность», 20%, «глубокие горизонты» при изменении пространственных границ, как на суше, так и внутренних акваториях.
6. Создание правовых и регламентных процедур по предоставлению прав пользования участками недр с целью геологического изучения, поисков, оценки, опытно-промышленной разработки месторождений всех видов сырья, прежде всего, нефти, нетрадиционного типа; исправления технических ошибок по ранее выданным лицензиям (не соответствие координат) и целевого назначения лицензий при установлении факта комплексности месторождений.

Общественный совет отмечает необходимость повышения качества управления запасами распределенного фонда недр (контроль, финансовая ответственность, мотивация), имея в виду их максимально возможную монетизацию, расширение налоговой базы, обеспечение полноты и комплексности их отработки.

Вышеперечисленные и другие предложения требуют дополнительной проработки с заинтересованными лицами и федеральными органами исполнительной власти. Следует отметить, что часть указанных предложений приняты к реализации в соответствии с решениями Правительственной комиссии по проведению административной реформы от 30.08.2011 № 124, но сроки рассмотрения и реализации этих предложений представляются недопустимо большими.

Общественный совет, одобряя основные положения подготовленного проекта  ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О недрах»», предлагает МПР России и Роснедрам рассмотреть вопрос целесообразности подготовки специального ФЗ «О лицензировании», концепция которого должна базироваться на полном учете фактического состояния государственного фонда недр и влияния товарно-ценовых циклов.

Председатель Общественного совета при
Федеральном агентстве по недропользованию
Л.Е.Чесалов